渝市监发〔2022〕52号

各区县（自治县）市场监管局，市市场监管局、市药监局各直属单位，各中、基层人民法院，各区县（自治县）消委会：

为贯彻落实《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》（国发〔2021〕24号），进一步推进落实食品药品领域惩罚性赔偿制度，切实保障人民群众食品药品安全，维护消费者合法权益，现将《关于推进落实食品药品领域惩罚性赔偿制度的实施办法（试行）》印发给你们，请遵照执行。工作中遇到的情况和问题请及时报告。

2022年5月25日

（此件公开发布）

关于推进落实食品药品领域惩罚性赔偿

制度的实施办法（试行）

第一条  为进一步推进落实食品药品领域惩罚性赔偿制度，切实保障人民群众食品药品安全，维护消费者合法权益，根据《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国民事诉讼法》等法律规定和相关司法解释，结合我市实际，制定本办法。

第二条  全市各级市场监督管理部门、药品监督管理部门、消费者权益保护委员会（以下统称各部门）和各级人民法院在行政调解、消费者组织调解和民事审判等活动中落实惩罚性赔偿制度，适用本办法。

第三条  消费者的合法权益受到损害，符合以下情形的，可以要求相关责任人依法承担惩罚性赔偿责任：

（一）食品生产经营者生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品；

（二）药品生产经营者（含药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构）生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的。

前款规定的食品药品，符合以下情形的，消费者主张惩罚性赔偿，人民法院和各部门不予支持：

（一）食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵；

（二）符合《关于〈中华人民共和国药品管理法〉第一百一十七条第二款适用原则的指导意见》（药监综药注函〔2022〕87号）规定不影响安全性、有效性的中药饮片。

第四条  对符合惩罚性赔偿条件的情形，消费者认为同时构成消费欺诈的，有权选择依据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款、《中华人民共和国药品管理法》第一百四十四条第三款或者《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条第一款规定主张相关责任人承担惩罚性赔偿责任。

第五条  以下市场主体未履行法定义务，使消费者的合法权益受到损害，消费者主张其连带承担惩罚性赔偿责任的，人民法院应予支持：

（一）集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者违反《中华人民共和国食品安全法》第六十一条规定的；

（二）网络食品交易第三方平台违反《中华人民共和国食品安全法》第六十二条规定的；

（三）药品上市许可持有人为境外企业的，应当由其指定的在中国境内的企业法人履行药品上市许可持有人义务，与药品上市许可持有人承担连带责任。

第六条  各部门应当积极推行先付赔偿制度，鼓励、引导商场、市场开办者和展销会举办者、电子商务平台经营者（以下统称市场开办者）向消费者做出明确承诺，消费者合法权益受到市场开办者场内（平台内）经营者侵害时，可以请求市场开办者先行进行赔偿，赔偿范围应包括惩罚性赔偿。

第七条  消费者提起诉讼，向市场开办者主张在其承诺范围内承担惩罚性赔偿责任，因查明事实需要，人民法院可以依职权追加食品药品生产经营者等作为第三人参加诉讼。

第八条  市场开办者按照承诺向消费者赔偿后，根据其与场内（平台内）经营者的约定，向场内（平台内）经营者进行追偿的，人民法院应当予以支持。

第九条  市场开办者与场内（平台内）经营者事前达成合意，二者共同作出承诺的赔偿标准高于法定惩罚性赔偿标准，消费者主张按照承诺赔偿的，各部门在调解中、人民法院在审判中可以予以支持。

食品经营者和药品经营者向消费者作出承诺，其承诺的赔偿标准高于法定惩罚性赔偿标准，消费者主张按照其承诺进行赔偿的，各部门在调解中、人民法院在审判中应当依法予以支持。

第十条  消费者和赔偿责任人经依法设立的调解组织调解达成惩罚性赔偿调解协议，申请人民法院司法确认，经审查符合法律规定的，人民法院应当依法裁定。

当事人拒绝履行或者未全部履行经司法确认的惩罚性赔偿调解协议，消费者可以向人民法院申请强制执行。

第十一条  各级消费者权益保护委员会可以通过支持消费者集体诉讼的方式，支持消费者提起食品药品惩罚性赔偿诉讼。

对食品、药品生产经营者侵害众多不特定消费者合法权益或者危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为，重庆市消费者权益保护委员会可以依法提起消费民事公益诉讼，向食品、药品生产经营者主张惩罚性赔偿。

第十二条  各级消费者权益保护委员会、人民法院在纠纷调解、审判执行中发现生产经营不符合食品安全标准或假劣药品的违法行为线索的，应当及时通报同级市场监督管理部门或者药品监督管理部门依法查处。

第十三条  食品、药品生产经营者实施违法行为，侵犯消费者合法权益，市场监督管理部门或者药品监督管理部门对当事人实施行政处罚过程中，当事人积极履行惩罚性赔偿责任的，可以酌情从轻或者减轻处罚。

第十四条  食品、药品生产经营者实施违法行为，侵犯消费者合法权益，市场监督管理部门或者药品监督管理部门对当事人实施行政处罚后，符合条件的，依法列入市场监督管理严重违法失信名单。

市场监督管理部门或者药品监督管理部门可以将当事人是否履行惩罚性赔偿责任，作为当事人能否提前移出市场监督管理严重违法失信名单的参考因素之一。

对拒不履行生效法律文书的被执行人，人民法院应当依法采取限制消费措施，符合条件的，依法纳入失信被执行人名单。

第十五条  各部门和各级人民法院在开展推进落实惩罚性赔偿制度工作中，发现追索惩罚性赔偿的索赔人涉嫌诈骗等违反治安管理法律法规或者犯罪线索的，依法移送公安机关。

第十六条  各部门和各级人民法院应当建立健全在食品药品惩罚性赔偿信息共享、线索移送、技术支持、典型案例发布等方面的协作机制，强化普法宣传，提高消费者维权意识，促进生产经营者自觉履行食品药品安全主体责任。

第十七条  本办法自发布之日起实施。

《关于推进落实食品药品领域惩罚性赔偿制度的实施办法（试行）》政策解读

一、什么是惩罚性赔偿制度？

惩罚性赔偿是与补偿性赔偿相对应的一种赔偿制度，与后者相比，其目的和功能不在于填补损失，而在于惩罚和制裁。惩罚性赔偿是民事责任的例外和补充，必须有立法的规定。目前我国食品药品领域的惩罚性赔偿制度，主要设立在以下法律中：

一是食品领域的惩罚性赔偿制度。《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。

二是药品领域的惩罚性赔偿制度。《中华人民共和国药品管理法》第一百四十四条第三款规定，生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的，受害人或者其近亲属除请求赔偿损失外，还可以请求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。

三是消费欺诈的惩罚性赔偿制度。《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条第一款规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。

二、制定实施办法的背景是什么？

惩罚性赔偿制度能够大幅增加违法者的违法成本，具有惩罚、震慑、预防等多重功能，对保障食品药品安全具有重要的意义。2021年10月31日，国务院发布《国务院关于开展营商环境创新试点工作的意见》指出，要在直接涉及公共安全和人民群众生命财产安全的领域，探索实行惩罚性赔偿等制度。2022年1月1日，市政府印发《重庆市营商环境创新试点实施方案》提出，要在食品、药品领域制定出台食品药品惩罚性赔偿制度的具体办法，加大对违法行为的震慑力度。

为贯彻落实上述文件精神，以法治思维和法治方式维护食品药品安全，市市场监管局、市高法院、市药监局和市消委会四部门联合制定发布了《关于推进落实食品药品领域惩罚性赔偿制度的实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）。

三、食品领域惩罚性赔偿的适用条件是什么？

《实施办法》第三条第一款明确了食品领域惩罚性赔偿的适用条件：食品生产经营者生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品。第二款规定了例外情形：食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵。

问：什么是标准？

答：根据《中华人民共和国标准化法》第二条、第十七条规定，标准，是指农业、工业、服务业以及社会事业等领域需要统一的技术要求。标准包括国家标准、行业标准、地方标准和团体标准、企业标准。国家标准分为强制性标准、推荐性标准，行业标准、地方标准是推荐性标准。强制性标准必须执行。国家鼓励采用推荐性标准。强制性标准文本应当免费向社会公开。国家推动免费向社会公开推荐性标准文本。

问：什么是食品安全标准？

答：根据《中华人民共和国食品安全法》第二十五条、第二十七条、第二十九条规定，食品安全标准是强制执行的标准。除食品安全标准外，不得制定其他食品强制性标准。食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品安全监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号。对地方特色食品，没有食品安全国家标准的，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以制定并公布食品安全地方标准，报国务院卫生行政部门备案。食品安全国家标准制定后，该地方标准即行废止。

问：什么是食品安全？

答：《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条第二款规定，食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。

问：什么是标签、说明书瑕疵？

答：《食品生产经营监督检查管理办法》第三十七条规定，认定标签、说明书瑕疵，应当综合考虑标注内容与食品安全的关联性、当事人的主观过错、消费者对食品安全的理解和选择等因素。有下列情形之一的，可以认定为食品安全法第一百二十五条第二款规定的标签、说明书瑕疵：

（一）文字、符号、数字的字号、字体、字高不规范，出现错别字、多字、漏字、繁体字，或者外文翻译不准确以及外文字号、字高大于中文等的；

（二）净含量、规格的标示方式和格式不规范，或者对没有特殊贮存条件要求的食品，未按照规定标注贮存条件的；

（三）食品、食品添加剂以及配料使用的俗称或者简称等不规范的；

（四）营养成分表、配料表顺序、数值、单位标示不规范，或者营养成分表数值修约间隔、“0”界限值、标示单位不规范的；

（五）对有证据证明未实际添加的成分，标注了“未添加”，但未按照规定标示具体含量的；

（六）国家市场监督管理总局认定的其他情节轻微，不影响食品安全，没有故意误导消费者的情形。

四、药品领域惩罚性赔偿的适用条件是什么？

《实施办法》第三条第一款明确了药品领域惩罚性赔偿的适用条件：药品生产经营者（含药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构）生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的。第二款规定了例外情形：符合《关于〈中华人民共和国药品管理法〉第一百一十七条第二款适用原则的指导意见》（药监综药注函〔2022〕87号）规定不影响安全性、有效性的中药饮片。

问：什么是假药？

答：根据《中华人民共和国药品管理法》第九十八条第二款规定，有下列情形之一的，为假药:

（一）药品所含成份与国家药品标准规定的成份不符；

（二）以非药品冒充药品或者以他种药品冒充此种药品；

（三）变质的药品；

（四）药品所标明的适应症或者功能主治超出规定范围。

问：什么是劣药？

答：根据《中华人民共和国药品管理法》第九十八条第三款规定，有下列情形之一的，为劣药：

（一）药品成份的含量不符合国家药品标准；

（二）被污染的药品；

（三）未标明或者更改有效期的药品；

（四）未注明或者更改产品批号的药品；

（五）超过有效期的药品；

（六）擅自添加防腐剂、辅料的药品；

（七）其他不符合药品标准的药品。

问：什么是药品标准？

答：根据《中华人民共和国药品管理法》第二十八条规定，国务院药品监督管理部门颁布的《中华人民共和国药典》和药品标准为国家药品标准。国务院药品监督管理部门会同国务院卫生健康主管部门组织药典委员会，负责国家药品标准的制定和修订。经国务院药品监督管理部门核准的药品质量标准高于国家药品标准的，按照经核准的药品质量标准执行；没有国家药品标准的，应当符合经核准的药品质量标准。

问：为什么不符合药品标准，但不影响安全性、有效性的中药饮片不适用惩罚性赔偿？

答：中药饮片具有特殊性，依据《中华人民共和国药品管理法》第一百一十七条规定，对生产、销售不符合药品标准，尚不影响安全性、有效性的中药饮片，不按照该法对生产、销售假劣药品的规定进行处罚。

问：什么是《实施办法》中规定的不影响安全性、有效性的中药饮片？

答：《关于〈中华人民共和国药品管理法〉第一百一十七条第二款适用原则的指导意见》指出：“适用本条款的前提是生产中药饮片所用中药材的来源（包括基原、药用部位、产地加工等）、饮片炮制工艺等符合规定，且仅限于《药品管理法》第九十八条第三款第七项“其他不符合药品标准的药品”的以下情形：

（一）性状项中如大小、表面色泽等不符合药品标准；

（二）检查项中如水分、灰分、药屑杂质等不符合药品标准。

其中，检查项不符合标准时，应当排除其他指标不符合标准的情形。”

五、食品药品惩罚性赔偿和消费欺诈赔偿责任竞合时，消费者可以如何选择？

《实施办法》第四条对此进行了明确，消费者的合法权益受到损害，符合惩罚性赔偿条件的情形，消费者又认为同时构成消费欺诈的，有权选择依据《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款、《中华人民共和国药品管理法》第一百四十四条第三款或者《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条第一款规定主张相关责任人承担惩罚性赔偿责任。

六、对惩罚性赔偿纠纷快速解决，《实施办法》有什么制度设计？

为推动消费纠纷的源头化解，构建消费纠纷多元共治格局，《实施办法》第六至八条，通过推行先付赔偿制度，促使和引导经营者加强自律，有效避免消费纠纷相互推诿，促进消费纠纷快速解决。

问：推行先付赔偿具体有什么依据？

答：2021年11月11日，市市场监管局印发了《重庆市消费环节经营者赔偿先付工作指引（试行）》（渝市监发〔2021〕110号），鼓励我市经营者根据该指引建立赔偿先付制度，并将赔偿先付的条件、流程、方式、范围和程序，向消费者和商场、市场、展销会、电子商务平台内的销售者、服务者进行公示。

问：消费者请求市场开办者先行进行赔偿的前提条件是什么？

答：市场开办者已明确向消费者做出承诺：消费者合法权益受到市场内（平台内）经营者侵害时，市场开办者承担赔偿责任。

七、消委会支持消费者集体诉讼和提起民事公益诉讼有什么相关规定？

依据《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十七条、第四十七条的规定，就损害消费者合法权益的行为，消费者协会具有履行支持受损害的消费者提起诉讼或者依法提起诉讼的公益性职责。对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。

问：什么是侵害众多消费者合法权益的行为？

答：《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条规定，经营者提供的商品或者服务具有下列情形之一的，适用消费者权益保护法第四十七条规定：

（一）提供的商品或者服务存在缺陷，侵害众多不特定消费者合法权益的；

（二）提供的商品或者服务可能危及消费者人身、财产安全，未作出真实的说明和明确的警示，未标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生方法的；对提供的商品或者服务质量、性能、用途、有效期限等信息作虚假或引人误解宣传的；

（三）宾馆、商场、餐馆、银行、机场、车站、港口、影剧院、景区、体育场馆、娱乐场所等经营场所存在危及消费者人身、财产安全危险的；

（四）以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理规定的；

（五）其他侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为。

八、推进落实惩罚性赔偿责任制度，行政管理部门在行政执法中有什么激励措施？

《实施办法》在第十三条、第十四条中提出两个行政执法中的具体举措，将当事人惩罚性赔偿的履行情况作为行政处罚的酌情从轻减轻裁量情节，以及当事人能否提前移出市场监督管理严重违法失信名单的参考因素，以便有效促进惩罚性赔偿的落实落地。

问：什么是市场监督管理严重违法失信名单？

答：《市场监督管理严重违法失信名单管理办法》第二条规定，当事人违反法律、行政法规，性质恶劣、情节严重、社会危害较大，受到市场监督管理部门较重行政处罚的，由市场监督管理部门依照该办法规定列入严重违法失信名单，通过国家企业信用信息公示系统公示，并实施相应管理措施。第十六条规定，当事人被列入严重违法失信名单满一年，且符合“已经主动消除危害后果和不良影响”的，可以依照该办法规定向市场监督管理部门申请提前移出。

九、推进落实惩罚性赔偿责任制度，部门协作方面有什么规定？

《实施办法》第十条、第十二条和第十六条强调，各部门要建立健全诉调衔接、线索移送、信息共享、典型案例发布等协作机制，以共同推进落实惩罚性赔偿制度。

十、对以追索惩罚性赔偿为名，实则实施诈骗等违法犯罪行为现象，《实施办法》有什么规定？

实践中有索赔人以追索惩罚性赔偿为名，实则实施涉嫌诈骗等违反治安管理法律法规或者犯罪的行为。《实施办法》第十五条对此进行了回应，明确发现此类违法线索的，要依法移送公安机关。

十一、《实施办法》什么时候实施？

《实施办法》自2022年5月25日起施行。